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Modello di organizzazione e di gestione 231

20 aprile 2015

SEMPLIFICARE E’ SEMPLICE! BASTA …


SEMPLIFICARE E’ SEMPLICE! BASTA …

Articolo di Franco Mugliari

Di questi tempi è la semplificazione il nuovo   “mantra”. Per natura diffido da chi le cose le vorrebbe fare sempre “troppo facili” ma non posso non vedere come attorno all’applicazione delle misure di prevenzione si faccia un gran parlare (con raccolte di firme, petizioni popolari, convegni e ipotesi di riforma) dell’eccesso di burocrazia e della necessità di semplificare.

Si fa confusione, a volte volutamente, tra due aggettivazioni: semplice e di semplicistico.

Oggi quello del “semplificare si deve” è lo slogan in voga da mettere in atto in ogni ambito d’attività. Da quella politica a quella organizzativa, amministrativa ed economica:

    -  per il  sistema istituzionale (via una Camera)  ed organizzativo dello Stato (via le province e parziale eliminazione del sistema regionale);
    - per avviare un’attività di impresa (incentivi e controlli ex post),  per assumere e licenziare (Jobs Act e via l’art. 18).
E allora perché non provare a semplificare anche il sistema della tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro del cui funzionamento non possiamo certo dichiararci soddisfatti?  Quello attuale non è di certo un sistema efficiente e nemmeno efficace.
Sgombriamo il campo da eventuali equivoci.
Da molte parti si leva alta la richiesta di semplificare le norme di prevenzione (ed anche dal Governo possiamo attenderci dei colpi di mano). In alcuni casi i tratta di richieste “interessate”, per  potersi  muovere a briglia sciolta,  senza doversi attenere a quella fastidiosa “burocrazia” dettata per tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori.
Sia ben chiaro, non è con questi che io mi schiero.
La mia proposta è quella della semplificazione del sistema sanzionatorio per le violazioni (reati) alle norme di prevenzione. Non è un’idea nuova (ne ho già parlato anche sul blog) e, già 20 anni fa, ebbi occasione di chiedere al Prof. Carlo Smuraglia, presidente della Commissione lavoro del Senato, cosa ne pensasse. La sua risposta fu più o meno questa: “L’Italia non è pronta per il salto culturale e di civiltà che la depenalizzazione del sistema sanzionatorio in ambito prevenzionale richiederebbe”!
Ma qual è questo sistema? Facciamo un piccolo ripasso per capire che anche senza le sanzioni penali il nostro sistema prevenzionale non è privo di regole, principi e possibilità di punire chi tali regole viola.
Lasciando sullo sfondo il quadro generale dettato dai trattati internazionali, convenzioni OIL, strategie europee, direttive e regolamenti, il nostro sistema interno poggia su 3 grandi pilastri:
    -   LA COSTITUZIONE: con gli artt. 32 e 41 che affermano come la salute sia un bene indisponibile (diritto individuale e interesse collettivo che non si piega alle esigenze, legittime, della libertà d’impresa);
    -   IL CODICE CIVILE: con l’art. 2043 (per il risarcimento del danno ingiusto) e, soprattutto, con il 2087, che fissa il principio della “massima sicurezza tecnologicamente possibile”  utilizzato dai giudici in quanto norma di chiusura dell’ordinamento,  per punire anche laddove le norme di prevenzione nulla dicano in uno specifico contesto;
    -   IL CODICE PENALE: con i delitti previsti dagli artt. 437 e 451 che puniscono le omissioni colpose o dolose di misure di prevenzione e la messa in pericolo della salute dei lavoratori oltre agli artt. 589 e 590 per i casi di lesioni colpose e omicidio colposo  nei casi di infortunio e con pene aggravate nel caso di violazione delle norme di prevenzione.
E poi abbiamo tutto il “mare magnum” delle norme di prevenzione dal T.U.  a tutte le altre previsioni normative o regolamentari non contenute nel D.Lgs. 81/2008: decreti, accordi, intese di Conferenza stato – regioni, interpelli, circolari ecc.
Regole, quelle contenute nel T.U., quasi sempre sanzionate penalmente in quanto reati contravvenzionali.
Ecco questo è il sistema che io propongo di semplificare. Togliendo le regole? Non ci penso proprio, molto più semplicemente togliendo loro valenza penale. Le regole andrebbero rispettate in quanto obbligatorie e non solo perché sanzionate. Ma neppure propongo di togliere le sanzioni. Al contrario.
La violazione delle norme di prevenzione prevede quasi sempre l’irrogazione di una sanzione penale (ammenda o arresto). Ciò avviene attraverso il procedimento sanzionatorio previsto dal D.Lgs. 758/94, che il T.U. mantiene in vita.

Di fronte alla violazione della norma di prevenzione l’ispettore (UPG) deve emanare una prescrizione  fissandone i termini e, contemporaneamente,  darne notizia al Giudice che iscrive il reo nel registro degli indagati. Eseguito il successivo controllo per verificare il rispetto della prescrizione impartita, in caso di adempimento  e quindi quasi sempre, verrà irrogata una sanzione amministrativa pari ad ¼ di quella massima fissata dal T.U. per la specifica violazione riscontrata. 
A seguire l’ulteriore comunicazione al giudice che archivierà.

Ma se non si è adempiuto alla prescrizione, o  per il mancato pagamento della sanzione, non resta che il processo.
Certo che si è proprio sicuri di uscire assolti in processo ci si va, ma attenzione perché le spese legali bisognerà comunque pagarle. E soprattutto bisogna essere certi di avere ragione.

Anche se a volte questa certezza viene meno come nel caso della sentenza della Corte di Cassazione di cui ho parlato qualche settimana fa. Condannati in primo e secondo grado per non aver redatto il P.O.S. Assolti in Cassazione (Sez. 4, 26 febbraio 2014, n. 9256) con la seguentemotivazione: nell'imputazione viene erroneamente fatto riferimento al Piano di Sicurezza Operativo (POS), alla cui redazione non erano tenuti gli imputati, operando in settore di attività che non lo richiede, in luogo del documento di valutazione di rischio (DVR)”.

Sissignori i giudici di primo grado e d'appello avevano condannato gli imputati per non aver fatto il POS, loro che, a redigere il POS non erano tenuti. Si erano confusi con il DVR rifiutandosi peraltro di accettare l’autodichiarazione allora ancora prevista per le piccole imprese. E nemmeno c’era stato un infortunio.

Insomma con l’attuale sistema sanzionatorio, per tirar su pochi euro, si mette in moto un complicato sistema scomodando i giudici quasi sempre per niente. Si abbaia alla luna per finire a tarallucci e vino. Non ci si dimentichi che la probabilità di essere beccati è davvero rara e che a volte, di fronte a sanzioni, per lo più amministrative e ridotte ad 1/4 dell'importo edittale,  conviene rischiare piuttosto che adempiere.

E nemmeno in caso di infortunio le cose finiscono meglio visto che la gran parte dei processi conseguenti ad un infortunio sul lavoro si prescrivono. Quando poi al processo ci si arriva,  tra patteggiamenti, non menzioni ecc.  insomma il nulla, o quasi.

Peraltro è fuori discussione che gli imprenditori temano oggi, in caso di infortunio, più l’ipotesi di responsabilità amministrativa da reato con le sanzioni pecuniarie ed interdittive comminate direttamente dal giudice penale,  che non la condanna per lesioni personali colpose o omicidio colposo salvo il caso (più unico che raro) dell’ipotesi del dolo eventuale. 

Quindi il presupposto della mia proposta, che  peraltro ricalca il procedimento sanzionatorio previsto dal D.Lgs. 758/94, è la depenalizzazione delle violazioni  oggi previste dal T.U.  per essere sostituite da sanzioni amministrative.

La differenza sta solo nel fatto che al sopralluogo dell'ispettore del lavoro, in caso di violazione di una norma di prevenzione,  verrebbe comminata immediatamente una sanzione amministrativa. Rimarrebbe la prescrizione e la successiva verifica sull’attuazione della stessa. Quando il controllo dia esito positivo, si procederà alla chiusura della pratica ma quando, al contrario, permanga la violazione della norma tecnica, e comunque in tutti i casi gravi, si procederà con la segnalazione al giudice affinché avvii un procedimento penale ai sensi degli artt. 437 e 451 del C.P..

La mia proposta introdurrebbe sanzioni più pesanti. E' vero, solo amministrative, ma non ci si dimentichi che oggi la sanzione più temuta è proprio quella amministrativa da reato prevista dalla 231 e, soprattutto, giudici e tribunali sarebbero liberati dalla massa di lavoro che l’attuale sistema determina senza grandi risultati. Le sanzioni penali previste dal 437 e 451 sarebbero l'estrema ratio di una pesantezza tale che l'attuale "bau bau" pare davvero un taralluccio al confronto.
In caso di infortunio nulla cambierebbe rispetto al sistema attuale.

Scandalizzati?

Muglia La Furia

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